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乡村振兴,如何补齐土地制度供给短板

发布时间:2018-12-26      来源:中国国土资源报       作者:         打印       分享到

  

  党的十八大以来,党中央坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重,农业农村各项事业蓬勃发展,农民的获得感和幸福感稳步提升。这些成就的取得,与国家农村土地政策的持续创新和完善息息相关,特别是在设施农用地、农村道路、乡村旅游等方面,自然资源、发改、农业、旅游等部门出台了一系列扶持政策,支持农村基础设施建设及新产业、新业态健康发展。但是,面对新时代农业农村发展的新要求、新形势,一些政策还不够“解渴”,部分地区甚至出现了打“擦边球”、触碰耕地保护红线的现象,影响了农业农村健康有序发展。2018年2月4日,中共中央、国务院出台《关于实施乡村振兴战略的意见》,提出要推进体制机制创新,强化乡村振兴制度性供给,这为进一步改进和规范农村用地管理、支撑乡村振兴战略指明了方向。

  对标“农业强、农村美、农民富”乡村振兴战略目标任务,通过近几年督察工作发现,目前农村土地利用管理中主要存在三方面问题,亟待从完善审批管理等方面探索破题之道。

  耕地隐性流失

  耕地向其他农村用地用途转换过程中,因缺乏有效监管措施而造成隐性流失,农业生产能力基础有待进一步夯实。从现有设施农业、农村道路、乡村旅游等用地管理政策看,一些符合特定条件的用地,可以以农村用地内部用途转换的模式,保障农业农村发展用地。通过这种模式,可不再办理建设用地审批手续,达到了降低成本、提高效率的目的,但监管上因没有补充耕地的要求和缴纳复垦保证金的举措,缺乏补划基本农田的有效路径,客观上造成耕地和基本农田隐性流失。

  一是农村道路占用耕地和基本农田现象普遍。一方面,根据当前农村道路相关政策,农村道路只须在宽度和功能上符合相关规定,即可作为农用地管理,但占用耕地无须落实占补平衡或复垦义务;另一方面,由于农村道路未纳入国家公路网络体系,难以提前规划、预留通道,导致修建过程中存在较多占用永久基本农田的情况。例如,2018年例行督察发现某省新建农村道路占用耕地1994.8亩,其中占用永久基本农田1600.77亩,占比达80%。

  二是设施农用地复垦难以及时落实到位。根据设施农用地管理相关规定,生产活动结束后,经营者应按相关规定进行土地复垦,占用耕地的应复垦为耕地。但从实际情况看,有规模的设施农业项目存在时间长,部分项目建设标准高、复垦代价大,个体不上规模的设施农业用地很少缴纳复垦保证金,再加上落实复垦监管责任不明、跟踪督促不力,鲜有到期后及时复垦为耕地的情况。

  审批存在障碍

  部分农村用地审批管理存在制度障碍和现实矛盾,乡村振兴制度性供给有待进一步强化。

  一是农村临时用地审批管理缺少顶层设计。《土地管理法》规定,建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。但是,对农村大量存在的临时堆放、简易停车场等用地,未纳入可以办理临时用地的范畴。“村民设麦田为停车场遭质疑 官方:你没在农村待过”,这则2018年2月发生在西安的新闻,折射出农村实际用地需求与土地政策之间的矛盾。2018年例行督察发现,某省2017年未经审批的临时用地达1280.73亩,绝大部分是在农村。

  二是乡村旅游设施用地审批难度较大。按照现有规定,乡村旅游项目涉及的亭台、栈道、厕所、步道、索道缆车等设施用地,须办理建设用地审批手续,其中深度贫困地区脱贫攻坚中为观景提供便利的观光台、栈道等非永久性附属设施,可按原地类管理。但景区内的步道、栈道宽度一般在2米左右,亭、台、厕所单体一般在100平方米左右,虽然可以按单独选址项目审批,但存在上图难、测绘成本高等问题。督察发现,当前各地乡村旅游涉及的零星设施用地,基本未办理建设用地审批手续。

  三是农村宅基地审批管理体系不健全。按照《土地管理法》规定,宅基地经乡(镇)人民政府审核,由县级人民政府批准。但在实践中,宅基地审批关键在于村干部,审批过程也往往容易变成“熟人办事”和“地下交易”,官方的审核、审批往往流于形式。上述情况,容易滋生腐败、违法用地及社会不公等现象,影响农村和谐稳定。

  用地指标缺乏

  农村用地难以得到规划空间、用地指标倾斜,重城轻农现象仍然存在,具体体现在三个方面:

  其一,农村用地规划增量空间不足。现行土地利用总体规划设定了城乡建设用地规模、城镇工矿用地规模等多个建设用地控制性指标,而农村居民点用地规模(相当于城乡建设用地规模减掉城镇工矿用地规模)未纳入控制性指标。各地为落实规划,往往将有限的增量空间向城镇工矿用地倾斜,导致农村居民点用地增量空间不足。例如,安徽省2016年规划调整确定截至2020年城镇工矿用地、农村居民点用地规模分别为55.27万公顷、109.72万公顷,而2015年底全省城镇工矿用地、农村居民点面积分别为47.67万公顷、112.5万公顷,“十三五”期间城镇工矿用地增量空间有7.6万公顷,农村居民点用地空间已经出现倒挂。

  其二,农村用地指标单列的规定未得到有效落实。从2010年起,国家在下达年度用地计划时明确,农村建设用地实行计划指标单列,且单列指标不得低于国家下达计划总量的3%~5%,从督察情况看,各地在落实过程中往往将有限的指标用于城镇发展,有些市、县多年未曾批准过农村宅基地,农民生活和农村发展用地往往通过违法用地来实现。

  其三,农村土地内部盘活驱动力不足。目前,实施范围较广、效果较好的城乡建设用地增减挂钩的实现途径是复垦农村建设用地,增加城镇建设用地,而农村土地的内部盘活转换利用缺少有力的政策支持。

  完善土地审批管理

  守住资源利用底线

  农村土地政策体系在乡村振兴中发挥着基础性作用,决定着乡村振兴战略能否快速、平稳推进,这要求自然资源部门按照国务院深化“放管服”改革的部署,借鉴脱贫攻坚“解放思想、翻箱倒柜”“挖地三尺、倾囊相助”的思路,一方面简政放权,坚决破除农村用地管理体制机制障碍,另一方面放管结合,进一步强化监管,守住底线。

  站稳群众立场,建立差别化的农村用地审批管理模式。一是允许和支持各地大力开展村庄用地布局调整。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》明确,盘活存量建设用地的权力和利益在地方。建议以县为单位,允许县级政府在县域范围内自行开展村庄用地布局调整工作,科学编制村庄规划,做到布局更优化、居住更集中、用地更节约。二是赋予市、县、乡级政府一定的审批权。对农村公共设施、基础设施等项目,如不涉及土地征收,可由设区市政府批准农用地转用;对乡村旅游设施用地、厕所、泵站等点状项目用地,如不符合土地利用总体规划,可由设区市政府批准规划调整。对农村宅基地、农村临时用地,可由乡镇政府审批,报县政府相关主管部门备案。放宽农村临时用地管理,如农村堆场、停车等需临时使用土地的,也可由乡镇政府办理临时用地手续,报县政府相关主管部门备案。三是改进设施农用地管理。进一步放活设施农用地管理,对农民个人出于比较优势发展的设施农业或未破坏耕作层的设施农业,可不再办理设施农用地手续,但需纳入监管,占用耕地的,向乡镇政府缴纳一定的复垦保证金。

  站稳国家立场,牢牢守住自然资源利用底线。一是严守耕地红线。进一步完善耕地占补平衡制度,对占用耕地修建农村道路的,应落实占补平衡或补划基本农田;强化对临时用地、设施农用地结束使用后复垦情况的监督,防止耕地被永久性占用;进一步加强“农地非农化”监管,坚决遏制以发展设施农业、观光旅游或建设美丽乡村、特色小镇为名,违法违规占用耕地甚至永久基本农田,建设“大棚房”“农家乐”“私家庄园”等非农设施现象。二是强化规划、计划管控。进一步推进村庄规划编制,为农村发展预留出足够的规划空间,确保农村用地有规可依、节约有序;严格落实农村用地指标单列制度,将农村用地计划执行情况纳入土地利用年度计划执行情况考核。三是推动涉土惠农政策落地实施。习近平总书记强调,“督察是抓落实的重要手段”,要强化对地方落实国家涉土惠农政策情况的督察力度,发现和推动解决影响政策落地的突出问题,严格落实地方党委政府、相关部门的责任,为实施乡村振兴战略、打赢脱贫攻坚战提供有力支撑。  (甘博 相天宇)

  

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